城市管理综合执法-问题与改革

报监督机制,可以考虑从对 违法人的罚款中按一定比例奖励举报人,为了防止 举报人要挟违法人知情不报的情形发生,可以规定 泛此种情况,违法人可以凭证据免除责任,据此避 免举报人和违法者走入“囚徒困境”。同时这种举 报监督机制一方面可以使违法者成为过街老鼠,另 一方面也可以培养公众的取证意识.
    加大执法的力度也是应对城市管理中违法行 为屡禁不止的一种行之有效的办法。香港对随地 吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道四项 可以判拘役高至6个月。我国至多也就是几十到 几百元的罚款,如此不能给相对人造成什么影响, 起不到惩戒的作用。古时有云“乱世用重典”,如果 能“乱市用重罚”,也不失为一项好办法。鉴于国务 院把限制人身自由的处罚权做了法律保留,各个城 市可以结合本地的情况从其他方面加大处罚的力 度.
    行政强制措施是行政机关调查案情、保全证 据、保护公共利益和公民人身、财产权的强有力手 段,很多行政机关需要有运用行政强制措施的权 力,否则将无法履行其法定职责。[4]对于行政强制 执行的规定,大陆法系国家强调行政行为的执行 力,因而其设置了以行政机关为主要行政强制主体 的行政强制制度,如在法国和日本都有以行政刑罚 确保行政法上的义务履行的制度设置。[5]英美法系 则给予法院更多的信赖,因而其行政强制主体这一 角色主要由法院来承担。我国虽属于大陆法系,然 而在行政强制执行的制度设置上,却与大陆法系行 政法有着根本不同。中国的行政强制执行是以法 院为主,以行政机关为辅。由于在目前体制下,行 政机关并不当然拥有强制执行权,凡是法律法规未 授权行政机关自行强制的,则该行政机关不得行使 强制执行权。需要向人民法院申请强制执行,体现 了法律保留原则在行政强制制度中的运用。在城 市管理综合执法领域,由于行政强制执行权的缺 失,许多的行政职权无法落实到实处,一些群众暴 力抗法,拒不执行的情况得不到有效的控制,导致 行政权的疲软。赋予综合执法机关行政强制执行 权可以使行政机关摆脱此种尴尬,目前《行政强制 法》正在紧锣密鼓地制定,希望能够在这方面作出 明确的规定.
    (二)提高执法人员素质,严格依程序执法,创 建良好的执法环境 多年的实践证明,行政程序是“法治行政”和 “人治行政”的分水岭。行政程序有利于充分调动 行政相对人参与国家管理,参与行政行为的积极 性,避免传统法治“以权力制约权力”的局限。[6]P16 城市管理综合执法机关较之其他行政机关有更多 的机会与群众接触,执法人员的一举一动群众都看 在眼里。所以执法人员违法程序的乱执法行为,影 响的不仅仅是相对人的利益,更失去了广大群众的 信任。当前许多执法人员抱怨执法环境差是因为 市民素质低,其实执法人员不按法律办事,只求结 果,不遵程序,不能使相对人信服是一大原因.
    执法人员素质有待提高是许多城市综合执法 机关普遍存在的一个问题,执法人员是法律的最终 实施者,首先必须对法律有一个透彻的了解才能做 到依法办事,所以对执法人员的培训是一个坚持不 懈的问题,也是保证在有了“良法”的情况下不使其 在实践中变质的首道关口的保障。综合执法机关 可以对采取执法人员定期培训、派人到治理比较好 的城市吸收经验、树榜样标兵给予奖励等机制提升 人员素质.
    从经济学观点言,慎重“事前程序”,一次作出 正确决定,花费通常低于草率决定、再以“事后救 济”改正的花费。[7]P943严格依程序执法,是提高行 政效率节省事后诉讼成本的有效途径。城市管理 综合执法机关要明确执法的权限程序,进一步推行 执法公开制,执法的内容、程序、结果都必须公开, 增强执法的透明度。并建立便于自然人、法人和其 他组织监督的制度,让执法暴露于公众的阳光之 下。如行政机关建立内部的纠错制度,鼓励群众对 城管执法的监督,并对外公布处理结果,重建公众 对城市管理执法机关的信任,形成良好的执法环 境.
    (三)完善城市管理综合执法的监督机制 1、建立群众对城市管理综合执法机关不作为 的监督机制 对于一些涉及公共利益的行政不作为的情况, 应该建立群众的监督机制。赋予公众对于损害公 共利益的行为,城市管理部门不予管理时,向同级 政府申请对城管部门办理的权利。形成对城市管 理部门的社会监督。另外,从司法上,要尽快把公 益诉讼纳入行政诉讼的受案范围,在这方面主要期 待于《行政诉讼法》的修改,学术界对这一问题也呼 吁良久,希望法律在这方面不要再保持沉默.
    2、设立行政诉讼调解制度 城市管理综合执法中发生的大多是标的比较 小,或者对相对人影响不是很大的纠纷,设立行政 诉讼调解制度是一个既能解决实际情况又能使诉 讼当事人省时省钱的捷径。长期以来我国受“公权 不可处分”理论的影响一直坚持行政案件不适用调 解的原则。然而,我们认可行政机关在行政执法过 程中可以自由裁量,为何在行政诉讼中却不能,让 人匪夷所思。现实中行政案件一直高居不下的撤 诉率,其实就是行政机关与原告进行了“案外和解” 后由原告撤诉,与其让“案外和解”这种变相的调解 成为规避法律的工具,不如从制度上加以规范。西 谚云:“差一点的和解也胜过完美的诉讼”,这点在 城市管理的纠纷诉讼中显的尤为突出,作为城市管 理机关如果为一些诸如多罚几十,少收几百的小事 而深陷公堂,影响的不仅仅是行政的效率的问题, 更是对公权的浪费。对于相对人来讲,他们大多也 都是一些经济实力不强的弱势群体,很少会象“秋 菊打官司”一样,只为讨个说法、出口气,他们更希 望得到诉讼效益、减少诉讼成本。那种旷日持久的 对峙公堂、久拖不决的出庭退庭,再加上摆在当事 人面前的巨额诉讼费用只能使原告被告两败俱伤.
    引进行政诉讼的调解制度来解决城市管理中发生 的争议,不仅仅提高了节省行政机关的时间,提高 工作效率,也保障了当事人的权益在法院一拖再拖 中被搁置,更重要的是可以使传统上的管理人和被 管理人坐在一起,有了更多的沟通和交流,真正实 现了城市管理综合执法中的“多赢”,也顺应了当前 “以人为本,构建和谐社会”的大趋势.
    “法的生命在于适用”,法的落实和推广,在很 大程度上还得要依靠民众认同法的价值,有了这种 价值观,人们才会认可国家强制力的公正与必要, 也才能够从内心支持和拥护法律。[8]P150城市管理 综合执法要走的路还很长,要想不辜负人们对其的 美好期待,必须不断在执法观念、机关设置、方法手 段、监督机制方面完善,我们期待人们构建和谐社 会的美好愿望首先能在城市实现.
    [参考文献]
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[4]应松年·行政许可与行政强制法律制度[R]·全国 人大常委会法制讲座第二十五讲(九届人大第25次会议)·
[5]王名扬·法国行政法[M]·北京:中国政法大学出 版,1997:175·(日)盐野宏著·行政法[M]·杨建顺译·北 京:法律出版,1999:178·
[6]姜明安·行政程序:对传统控权机制的超越[J]·行 政法学研究,2005,(4)·
[7]翁岳生·行政法(下册)[M]·北京:法制出版社, 2002·
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