论阳光政府的含义及其产生原因

摘　要:时下阳光政府的建设成为我国社会主义法治建设进程中的关键性环节,税务行政机关也提出 了阳光税务的工作要求。然阳光政府这一政治法律概念正如许多其他政治法律概念一样是西方的舶来品, 中国古代政治法律传统中鲜有其身影,故对阳光政府的含义及其产生原因的分析成为全面客观把握阳光政 府建设的基础性前提性工作,与此也意味着对阳光政府基础性理论研究是应该伴随着其建设的整个过程而 不是仅仅停留在建设之初.
    关键词:阳光政府;　比较分析;　行政权力;　信息 　　
    一、阳光政府的含义 “政府”(government)一词,导源于拉丁文的 “gubinere”和“Kubernan”,其原意是指导、驾驭 或操舵,后来逐渐又被赋予领导、管理和统治等含 义。政府这个术语由于通常所指对象的多样化而造 成了界定上的困难。政治学理论中,政府通常指所 有国家机关,包括立法(代议)机关、行政机关、 司法机关和国家元首。有时,政府概念还表征在 “机关”以外的意义,指国家统治的活动过程,即 “统治与管理”或“国务活动”。另外政府还在指国 家统治的方式、方法或制度意义上使用。①可见, “政府”这一概念在一般政治语境中不是在狭义意 义上被严格使用的,凯尔森曾讲到“政治理论(它 实质上是国家理论)之不能令人满意的情况,多半 是由于不同作者以同一名义对待很不同的问题,甚 至同一作者不自觉地在几个意义上使用着同一个 词”。②在宪法学或行政法学中所称“政府”单指国 家行政机关。本文所要讨论的“阳光政府”仅指行 政机关,而不包括立法机关及司法机关。③行政机关 是“分权”理论的产物,最早明确使用这个概念的 是英国的政治学家洛克,而后世的孟德斯鸠集分权 理论的大成,再次明确地使用行政机关这个概念, 传统观念中将行政机关概括理解为政府.
    那么阳光政府的含意是什么?学界对此并无严 格的界定,但按字面意思,我们认为阳光政府意味 着政府行为的透明化、公开化,也即将对政府行为 的透明性、公开性之诉求通过法律加以制度化的政 府,我们称之为阳光政府。在理解阳光政府的含义 方面,本文尝试通过对与阳光政府相关的其它概念 进行比较分析,以期达到立体解析其内涵的目的①.
    (一)阳光政府与正义的政府 正义乃是人类数千年来孜孜以求的价值,对政 府正义性的诉求,意味着对政府价值性的诉求。这 也是人们对政府的一种理想式诉求:在激进的自由 主义者,政府始终为恶,而在保守自由主义者那里, 政府为必要之恶,但这并不意味着人们对政府的认 识仅仅停留在恶的否定的层面上,人们也期望着政 府能够成为正义的,能够通过自己的行为来表达正 义②。其反面也就意味着:如果一个政府是不正义 的,则其权威也就丧失了合法性,其统治也就丧失了 应有的效力。那么政府如何才能够做到正义呢?这 个问题与何为正义紧密相关,甚至对正义本身的理 解决定了人们对政府的评判,因为对事物评判的前 提或基础乃在于评判该事物的标准本身。对正义的 理解方式很多,我们主要遵循的是古希腊亚里士多 德将正义分为形式正义与实质正义的传统。形式正 义着重的是程序性问题,其社会意义在于机会的分 配。而实质正义侧重于结果,其社会意义在于以分 配后的最终结果做为评判标准.
    那么,阳光政府与正义的政府之间是什么关系? 是不是政府做到了“阳光”,也就意味着政府满足了 人们对正义的诉求?从实质正义的角度来看,“阳 光”的诉求所解决的仅仅是一个政府在行使权力行 为方面的透明性问题,其本身并不能保证这种行为 的结果是正义的。行为结果正义与否将取决于政府 行为本身在内容上的合理性、民众对政府的影响力 度以及民众的判断力等因素③。所以,我们认为,阳 光政府并不必然地能够满足实质正义的诉求,其满 足的仅仅是形式正义的要求,即在关涉民众利益的 政府行为方面,能够使利益相关人知晓对其利益将 要产生影响的政府行为的内容,从这一点上来讲,阳 光政府乃是形式正义在政府合法性方面的体现。那 么,是否“阳光”的诉求与实质正义之间不存在任何 关系?形式正义的实现是实质正义的保障,没有了 形式正义,实质正义往往容易背离正义的方向,从这 一点上来讲,阳光政府乃是通过实现形式正义来保 障实质正义实现。将阳光政府与正义的政府不加区 分相等同的做法,一方面是不切实际的,人们会在公 开的越来越多的错误的政府行为下,因为自己并无 能力来改变政府行为,而发出正义政府之终结的历 史叹语;另一方面,如果一个政府仅仅以透明化来标 榜自己为正义的政府,实质上则为其大行不正义之 道打开了方便之门。综上,对政府“阳光”的诉求仅 仅只是保障政府正义的一个方面,其尚未构成正义 政府的充要条件,而仅仅是一个现代政府成为正义 政府的必要条件,阳光政府主要彰显的是程序正义.
    正如英国上议院休厄大法官在1924年的国王诉苏 塞克斯法官案所作的评论那样:公平的实现本身是 不够的,公平必须公开地、在毫无疑问地被人们能够 看见的情况下实现,这一点至关重要.
    (二)阳光政府与民主政府 民主本身并不构成人类社会所追求的终极目 标,充其量为实现人类终极目标的手段,也即仅仅具 有手段性或曰工具性的价值④.
    阳光政府与民主政府的关系表现为: 第一,阳光政府是民主政府的表现、前提和保 障.
    首先,民主的本质要求公开。“民主即民治”⑤, 其本身即是对政府运行方式的要求。这意味着一方 面政府权力的取得及其合法性是依赖民主的方式实 现的,既然政府是按照人民的委托履行公务,那么政 府就其的所作所为有义务向人民公开,时时刻刻接 受人民的评判。古希腊思想家亚里士多德曾说:评 判宴席的权利在于食客而不在于厨师。也即意味着 评判政府工作的最终权利不在政府自身,而在人民 那里。另一方面,民治的实现也要求政府将自己的 行为公开,否则就不能称之为“民治”,而仅仅是“官 治”.
    民主政府还意味着责任政府。责任政府(Re- sponsible Government)在含义上可分为广义的和狭 义的。Black’s Law Dictionary对“责任政府”的解释 是:“这个术语通常用来指这样的政府制度,在这种 政府制度里,政府必须对其公共政策和国家行为负 责,当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策 遭到失败,表明其大政方针不能令人满意时,他们必 须辞职”①。在英国学者E.C.S Wade和G. Gatfrey Phillips合著的《宪法与行政法》中对“责任政府”的 解释是“在民主国家里,统治者应该是有责任的,应 该对被统治者负责。既然,人民直接统治是不切实 际的,那么,宪法设置了一个机构,在这个机构里,统 治者应该对人民选举的代表负责。一般而言,‘负 责’有多种意思,‘责任’也有多种不同形式”②。这两 个界定中,Black’s Law Dictionary的界定是狭义上 的,即责任政府所负的责任主要是政治上的责任,非 经司法程序的认定,非经司法程序的认可,而是通过 特定的政治程序。后者的界定是广义上的,即责任 政府的责任既包括政治责任也包括法律责任、道义 责任,同时责任之确定即可通过非司法程序,也包含 司法程序.
    责任行政是伴随近代民主政治的发展而产生 的,自由立宪主义与自由民主主义是责任政府的两 大理论来源③。民主政府必然是责任政府,政府只有 真正履行其责任时才是合法的。责任政府既是现代 民主政治的基本理论,又是一种对政府公共管理进 行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种 基本价值理念,责任政府理念要求政府必须回应社 会和民众的要求并加以满足。必须积极履行其社会 义务和职责;必须承担政治责任、行政责任、法律责 任和道德责任。作为一种制度安排,责任政府意味 着保证政府责任实现的责任控制机制,意味着强化 对行政权力的监督和制约。这些在本质上要求政府 公开其行为。当代政府责任制度的主要形式包括弹 劾、信任投票、罢免、质询等制度,这些制度运作的前 提就是政府信息公开化,公众只有在能够知晓政府 行为的情况下,才

[1] [2] [3]  下一页