论阳光政府的含义及其产生原因

能启动政府的责任制度,否则根本 谈不上责任的追究,更谈不上责任的承担.
    其次,民主的实现要求并依赖于公开。民主的 进程从本质上要求社会的管理制度和管理方式能反 映广大人民的意志,这必然要求人民能够通过各种 各样的渠道将自己的意愿传递给管理者,即管理机 构要真实地获取人民的意见和建议,同时将管理信 息尽可能快捷地传递给民众,在此基础上再获得民 众的信息反馈,不断改进管理的内容和方式。由于 各种形式的权力包括公众的生活一天比一天更加依 赖于信息,对信息的了解与掌握就成了民主政治的 生命线。所以民主的实现必然与信息的交流产生内 在的联系,没有信息,就没有民主,也更谈不上民主 进程的发展。可以说,信息的掌握程度及传递与交 流方式的变化影响到民主的形式和民主实现的程 度,因为公民与政府在占有信息方面处于不对称的 状态,但没有一个政府会主动、全面地揭露自己的全 部信息。同时,当公民占有的政治生活信息不够充 分时,往往容易草率做出判断以致影响到决策的质 量;当公民占有的政治生活信息足够充分且真实时, 才会提高其做出决策的积极性及正确的机率,此时 国家的政治生活也才会真正体现公民意志,民主才 会有存在的价值。也就是说,公民充分掌握与国家 政治生活有关的信息,首先可以增进其参政意识,其 次可以提高其正确决策的机率。这两个方面是一个 民主国家得以存续的前提,使公民其他权利得以实 现的保障,是不可或缺的。正如托马斯·杰弗逊尝 言“信息是民主的货币”④。“阳光政府”能够满足民 主对信息的需求,它使得占有信息最多的政府成为 公开信息的义务主体。所以从这个意义上来讲,阳 光政府是民主政府的前提,是民主政府的基础,同时 还是民主政府的表现.
    第二,阳光政府不等同于民主政府。民主包含 两大基本原则,即过程的参与原则与结果的多数表 决原则,参与原则关注民主的运行过程,而多数表决 原则关着的是民主的运行机制。阳光政府仅仅是对 政府的运行过程方面的诉求,其保障的也仅仅是民 主的参与性。故而,阳光政府并不完全等同于民主 政府.
    总之,没有“阳光”,没有公开,一切都是封闭的、 秘密的,则民主政府只是谎言.
    (三)阳光政府与自由的政府 　　自由的政府作为一个术语,其本身就存在深刻 的矛盾。在激进的自由主义者和无政府主义者那 里,自由与政府无论如何是不能成为一个概念的:政 府就是对自由最大的破坏者,“自由从来不是来自政 府”①。例如,在20世纪末,反对政府一度成为美国 民粹主义的既定主题。它的口号是,不要压榨我! 或者如罗纳德·里根所言:“政府不是解决问题的办 法,它就是问题。”查尔斯·莫里和大卫·波阿斯宣 称:“成人在诚实地生活和考虑他自己的事情是不应 该受到干预的”,其实“美国的真正问题也就是地球 人都知道的问题:政府太多”②这些反对政府的观点 根本上是从保障个人自由的角度出发的,虽然如此 仍招致不少的批判:从哲学角度,人们批判它是极端 的原子论,割裂了人与人的社会联系从而通过否定 人的社会性否定了人本身;从社会效果角度,人们批 判它只会使人类社会解体并最终导致人类本身走向 终结。我们认为这些批判具有相当的合理性,社会 性是人的一个不可否定的本质属性,社会性不是人 们臆造的,而是一种事实,在某种程度上首先是基于 生存需要的事实———没有一个人可以不与其他人相 联系而过一种鲁滨逊式的生活。故而,政府的存在 有其必要性,乃是人类的社会属性使然。同时,政府 与自由并不存在逻辑上的必然关系。同时,从这些 批判中我们可以获得一些反思:政府的行为与民众 的自由之间确实存在着非常紧密的联系。因为政府 可以凭藉其握有的权力来破坏民众的自由,也可以 来保护这种自由。一味的强调其中的任何一个方面 都是对政府与自由之间关系武断的判断。那么,怎 么来保证政府是保护自由而尽量减少其对自由的破 坏性呢?我们认为,阳光政府的实现有利于政府对 自由的保障而减少其对自由的危害。原因如下:法 治国家中人们所享有的自由与原始社会人们所享有 的自由最大的区别在于前者是一种有限度的自由, 并且这种限度是由法律所规定的。自由的限度形成 了自由的预期,也即在法律所规定的关于自由的限 度内为行为,人们便可以预期地实现自由。预期的 功能在于为人们提供稳定的行为向导,如果规定自 由限度的法律、政策不为人知,则预期就根本无法形 成,人们失去了稳定的行为向导,要么以自由的名义 破坏自由,要么就完全抛弃自由或否定自由的存在.
    可见,政府是否能满足人们对之“阳光”的诉求,直接 关涉人们能否自由的行为。故此,“阳光”的诉求是 对实现自由政府的前提,秘密政府是政府对自由最 有力的破坏.
    二、阳光政府产生的原因 阳光政府中的“阳光”是现代人对政府继自由、 民主、正义之后又一富有生命力的诉求。阳光政府 是人们对权力保有的警惕心在制度上的反映,正如 我们知道的那样,这种警惕一直是宪政的核心内容.
    然而,阳光政府的概念和制度直到20世纪50~60 年代才逐渐形成和明晰的,③从制度形式或曰专有法 律术语这个层面上来讲是1970年代的事情,以美国 颁行的The Government in the Sunshine Act为标 志。那么,如何来理解对政府“阳光”的诉求仅仅是 20世纪末叶的事情这一现象?我们认为,导致此产 生的原因有多种: (一)政府权力由弱到强④ 1.国家行政权的弱小 在西方政府权力史上,国家并不是一开始就对 民众的生活取得控制权的。正如耶林讲的那样,“只 是经历长期痛苦的斗争之后,国家对个人的控制权 立”。⑤并且,国王们取得了这种权力后,也是处于一 种非常松弛的状态,社会的治理方式不是行政的而 是司法的。例如,在英国“金雀花改革”(Angevin Re- form)之前,尤其是“诺曼征服”之前,对于国王领地 内的治理主要是司法治理,而且主要是地方性、尤其 是社区性和封建性的,较少由中央权威来统一进行; 断续的治理针对的并非日常事务,而是各种突发事 件。在这一时期,大量的案件都是由领主的封建法 庭和更基层的社区的庄园法院来处理,这些法院都 是不定期的,主要采用各种习惯法性质的规则和程 序⑥。事实上,即使在法律制度的创制方面具有重要 意义的亨利一世在位期间,其治理的主要方式与法、 德等国的“人身化”的治理方式也没什么两样。尽管 国王可能是具有相当权威的“强人”,但治理却很少 例行化,缺乏稳定的基础,需要依赖国王的“具体在 场”,来保证这种生杀予夺的大权。尤其在11世纪 晚期、12世纪早期之前,各国王不是通过王室官吏所 实行的普通法来保证国家的统一,而是通过国王本 人以及民众对国王的神圣性、权威性的确认也即对 国王所持有的“个人崇拜”来实现王国的统一。早期 的国王到处游历的特征强有力地说明了这一事实; 国王必须不断地巡视全国,以便平息暴动和主持正 义.
    即使在民族国家存在以后,其运作的范围在一 个很长的时期内主要是通过外交、婚姻以及战争促 进王朝的目标,而不是通过一套有序的缜密的官僚 体系来运作的。(至少)直到18世纪末,大多数普通 的民众都从事农业和家庭手工业,只有当人们遇到 大军压境的灾难时,他们才会面对国家的权力。他 们过着不受国家政策的变迁和更换影响的日子。他 们把自己当作地方性社群的成员,而对他们的日常 生活最有影响的机构是教会。直到20世纪中叶,政 府的势力范围依然不大。在第二次世界大战前,美 国通过各级政府的税收所得占国民收入的10%。今 天,这个比例是35%,与大多数其它工业化国家相 比,这个比例还是低的.
    综上,从必要性上来讲,由于行政权力的弱小, 以至于其几乎影响不到民众的生活,针对政府行为 公开化、透明化的阳光诉求也就顺理成章地沉默着.
    现代国家经过从“有限政府”到福利国家下的“责任 政府”的转变,其对民众生活的影响广度和深度大大 加深,可以说“今天的社会围绕赋予权利而建立。”① 现在许多最

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