政府投资项目管理体制研究

摘要:建议设立以政府采购制度和国库集中收付的财政支付体系为框架的政府投资项目管理体制, 以保证政府投资项目实施过程中的“公开、公平和公正”,并以效益为目标,从而实现纳税人资金使用效 益最大化.
    关键词:政府投资项目;政府采购;管理体制
Abstract:This paperputs forwardsuggestions thataneffective governmentinvestmentprojectmanagementsys- tembased on the governmentprocurementsystemand the revenue central paysystembe established to achieve openness, fairness and justice in the process of implementation and to maximize taxpayer\' s interest as well.
    Key Words:government investment project; government procurement; management system 1政府投资项目管理研究的意义 1.1政府投资项目概念。政府投资项目是指为了适应和 推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生 活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财 政投资,发行国债或地方财政债券,利用外国政府赠款以及 国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴 建的固定资产投资项目。政府投资项目又可称为财政性投 资项目[1]。政府投资项目不同于一般的企业投资项目。企业 投资项目的投资人与业主通常为同一主体。而政府投资项 目的投资人通常为纳税人,业主往往为建设单位,二者割 裂,如果缺乏有效的政府投资项目管理体系,缺乏监管机构 对工程的监管与约束容易造成资金的浪费,滋生腐败现 象.
    1.2政府投资项目管理体制研究的意义。在基本建设领域 内有两大建设投资主体:政府投资和企业投资。在市场经济 国家,政府对企业投资的管理比较宽松,而对政府投资的管 理十分严格。我国现阶段对政府投资项目和非政府投资项 目的管理没有进行很好的区分,政府投资项目的管理仍沿 用过去的基建体制,实行多头管理,导致管理真空。政府投 资基本建设领域存在着战线过长、投资额不断突破的现象, 产生了项目浪费大、工期长、质量低,新增固定资产往往不 能预期形成新的生产能力等问题。在我国对政府投资项目 和非政府投资项目进行区别管理的意义在于如下两个方 面:一是加快我国工程建设领域市场化改革的进程。在工程 建设领域,投资主体多元化的趋势日益明显。私人投资在工 程建设领域的比重越来越大,政府投资已经只占很小的一 部分。但是,我国现阶段的工程建设领域管理仍采取“一刀 切”的办法,即不管是政府投资项目和非政府投资项目,一 律按照我国工程建设法律法规进行严格管理,而我国目前 的工程建设法律法规由于受传统体制的影响,对工程建设 市场管得太死,政府角色错位,管了很多不该管的事,这样 严重影响了我国工程建设领域市场化改革的进程。应该对 政府投资项目和非政府投资项目区别对待,对非政府投资 项目采取更加宽松的政策,对政府投资项目采取现有的或 更严格一点的政策。二是有利于培育我国规范的政府采购 市场。把政府投资项目从工程建设领域里抽出来,便于把他 纳入政府采购的范围,与国际惯例接轨。政府投资项目是市 场经济的产物,因此必须掌握市场交易规律,特别要摒弃过 去习惯用计划手段和行政命令方式管理基本建设项目的传 统作风,必须遵循国际惯例对政府投资工程实施科学管理, 使其更加规范化、法制化,提高效益。依据市场经济规律采 用竞争性招投标方式公开选择承包商和供应商,一旦与承 包商签订了政府投资项目采购合同,双方就是平等的民事 主体关系,必须遵守诚实守信、平等互利以及等价有偿等市 场经济的规则。目前,我国政府投资项目的业主与投资主体 不为同一主体人,使政府投资工程主体尚不明确,从而造成 政府投资工程管理与监控的盲区,造成资金的浪费、产生了 腐败等现象,使纳税人的利益受到了损害。对该问题的研究 与解决,必将加速我国经济与世界经济的融合,也能促进我 们更好地依照国际惯例对政府投资项目实施科学管理.
    2政府投资项目管理体制的完善 解决现有政府投资项目管理体制所存在的问题,需要 系统地对现有管理体制中不合理的部分进行变革。文中建 议设立以政府采购制度和国库集中收付的财政支付体系为 框架的政府投资项目管理体制,为使政府采购制度和财政 支付体系的效用得以充分地发挥,配套的招投标制度、造价 工程制度改革和信息化建设也势在必行。只有这样才能保 证政府投资项目实施过程中的“公开、公平和公正”,并以 效益为目标,实现纳税人资金使用效益最大化.
    2.1将政府投资项目纳入政府采购市场。在我国现阶段 政府采购,也称公共采购,是指各级政府为了开展日常政务 活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法 定的方式、方法和程序(按国际规定一般应以竞争性招标采 购为主要方式),利用国家财政性资金和政府借款,从国内 及国际市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程 及服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程,它是采 购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称.
    在国外发达的市场经济国家,政府投资项目一般被纳 入政府采购市场,我国政府采购市场还处于培育阶段,将政 府投资项目纳入政府采购市场,构筑与国际惯例接轨的政 府采购市场,将会推动整个工程建设投资领域的发展。政府 工程采购是政府采购的重要组成部分,占全部政府采购的 65%左右。由此可见,政府工程采购在政府采购中占有很重 要的比重,规范政府工程采购具有十分重要的意义。实行政 府工程采购的目的是为了保证工程质量,缩短建设工期,节 约投资,提高经济效益和防止政府采购中的腐败行为。我国 政府投资项目的工程采购就是指政府工程采购(即施工招 标或发包),并且兼容货物和服务采购.
    2.1.1政府采购原则。①“三公”原则。“三公”原则就是公 开、公平、公正原则。公开是指政府采购信息应当公开发布; 公平是指供应商在整个采购活动中能够获得平等对待;公 正是指政府采购方式所确定的采购程序能够保证采购方选 择应该选择的供应商。②竞争性原则。竞争是指政府采购 方式所确定的采购程序应保证能够吸引足够多的符合条件 的供应商参与到采购活动中。③讲求效益原则。效益是指 政府采购方式所确定的采购程序能够保证采购方最大限度 地降低采购成本,提高采购效率,缩短采购周期[2].
    2.1.2我国政府投资项目采购的主要问题。虽然2003年 全国的政府采购规模比上年有了大幅度增长,采购范围已 扩展到信息网络系统建设、医疗设备采购、简单的工程项目 等,但工程作为财政支出大项占的比重仍然很低。①市场 公开化程度低。一是行业垄断。市政、水利、环保、交通、世行 贷款项目等工程市场,各主管部门都有自己的专业公司,按 行业划分,各自为政,不愿开放。二是地域封锁。被迫进入市 场进行招投标的项目,由于信息公开程度的限制,在相对的 地域范围内,符合资质条件有资格参与竞争的企业非常有 限,外来企业,往往以“不利于后续保修”、“不了解资信状 况”等理由被拒之门外。②资金浪费严重。有的部门打着公 共工程的招牌,争预算,要项目,随后交由所属的“专业公 司”承建,成无工程预算,成小工程大预算,垄断工程任务, 公共工程成了被瓜分的对象。③采购主体不明确。我国现 行投资体制是主管部门申请立项,计委管计划,财政管资 金,建委管发包,业主单位负责现场管理。各部门各管其事, 公共工程政府采购无具体人格化的代表。④我国的工程建 设和大宗物资的采购采取的是行政审批制,缺乏竞争。结果 一方面造成国家急需建设的项目如基础设施建设、教育科 学、环境保护等缺乏公共资金支持,而另一方面一些“关系” 项目造成资金使用的巨大浪费的局面.
    以上问题的存在,一方面没有建立健全统一的政府项 目审批机制和约束机制,使得部门管理分散、缺乏协调性; 另一方面,缺乏透明性和制度的先进性。建立政府采购制 度,政府投资项目采购以最经济有效方

[1] [2]  下一页